王爾德 危 煒8月27日，迷你倉中共中央政治局會議審議通過了《關於地方政府職能轉變和機構改革的意見》，為新一輪地方政府機構改革提供了指南。這是改革開放以來的第六次全國性地方政府機構改革。前五次分別是在1983年、1994年、1999年、2003年和2009年。外界對這次改革充滿期待。“這次改革是對今年上半年國務院機構改革的承接與銜接。” 清華大學公共管理學院政府研究所所長于安教授在接受本報專訪時表示，“在我們這個實行單一制和權力高度集中的政府體系下，只有地方政府配套改革到位，中央改革才能具有成效，因此需要高度關注地方政府改革的進程和效果。”地方政府配套改革是關鍵《21世紀》：您如何評價這一輪地方政府機構改革的意義？于安：作為中央政府機構改革的繼續，這一階段改革的意義在於，只有地方政府機構改革配套到位，中央政府機構改革才能發揮優勢。雖然歷史地位被視較低，但是機構改革對現實生活仍然會產生影響，它的進展速度和實現的真實度需要社會關注。這次國務院機構改革在六個方面展開。其中能源、海洋和鐵路三方面對地方政府機構改革涉及不多，地方政府機構改革主要在三方面：衛生與計生的合併、廣電與新聞出版的合併以及食品安全相關部門的整合。這三塊不但與公�生活直接相關，而且對地方政府機構設置和人員編制帶來很大變動。其中食品安全的整合涉及部門較多，相互適應和融合需要較長時間。它們改革的成敗很大程度上決定著中央政府改革機構的成敗。由於地方在機構設置和人員編制上有裁量空間，我們期待地方能夠在上述三類機構改革方面能有所創新。地方政府改革不止一種。目前這種全國性和系統性的改革，是銜接中央政府改革的配套性改革。在權力高度集中的體制下，這種改革只能是從屬性和被動性的，改革的幅度和深度完全取決于中央政府：另一種改革是專項性區域性的地方政府改革，設立經濟特區和各種綜合試點都屬於這一類。雖然這種改革也來自于中央政府的批准和授權，但地方政府往往是這種改革的創意者和申請者，所以它比第一種更具活力和創新力。《21世紀》：您如何看待這一輪的地方政府職能轉變？于安：職能調整是比機構改革更值得期待的部分，對實現新政府的施政目標具有極大的意義。職能轉變的程度，實際上就是新一屆政府的可作為程度。整體來看，這次中央政府職能轉變的力度很大，重心是行政審批權的下放、取消或者改變管理方式。行政審批在我國是形成政府、市場和社會三者關係制度界限，也是擴大或者縮小其中任何一個作用的主要手段。所以以審批制度改革為中心的職能轉變，是塑造新型地方政府的主要途徑。原來由中央審批的項目現在交給地方，地方政府是否有足夠的能力承接住並承擔得起？原來要政府審批的項目現在取消了，市場和社會脫離了政府的控制和限制，地方政府是否有能力建立新的秩序？這些都是對地方和中央管理能力的新考驗。我國各地各級政府的實際能力有巨大差別，執行能力和資源投入都不相同。所以中央管理職能下放地方後，完全有可能形成一個行政制度多樣性的新局面，一個具有多樣性的政府與市場、社會的新關係。同時，此次行政審批改革，已是國務院的第七次行政審批改革了，屬於較深層次的改革，因為改革的順序通常是先易後難，所以這次地方政府職能轉變，難度也越來越大了。精簡不等於能力建設《21世紀》：過去進行了5輪地方政府機構改革，您認為我們正在進行的第六輪改革能從中吸取哪些經驗教訓？于安：設立一個綜合性的行政體制改革管理機構是值得考慮的一個選擇一個經驗。以往的全國性地方政府改革通常是配合中央政府換屆和改革進行的，主要由編委系統推動，編委主要負責定機構、定職能和定編制。這樣的改革推進方式具有很強的部門工作特點，綜合、宏觀程度不足，未必能夠考慮到整體的行政組織構建。但這輪改革已經發生了一些變化，編委發揮著協調行政組織體系改革的作用。目前發改委負責的改革仍然包括行政體制改革，民政部門管理著基層政權組織建設和行政區劃等工作。從未來改革方向看，一個綜合性協調性的行政體制改革機構是必要的，機構編制委員會可以承擔這方面工作，變成行政體制改革和管理委員會。今年改革中編委的作用值得總結並考慮制度改革的方案，至少可以承擔行政組織改革整體性框架的規劃職能。《21世紀》：“編制超編”一直是地方政府改革的關注熱點，每次都強調嚴禁超編，但似乎都會出現反彈。您認為如何解決這一問題？于安儲存倉首先，我認為，政府的編制問題不是一個技術問題，而是涉及到政府改革的原則問題。現在整個機構一直按照“精簡、統一、效率”的原則來做的。這三個原則究竟作為政府建設的原則是否充分和完整，是一個值得研究的重大問題。“精簡”是工作原則和組織原則，還有政治意義，編制關係政府的消費水平和百姓的稅務負擔。現在有一種傾向主要是精簡就是控制編制，編制數量越少，精簡程度就越高。這種認識可能有問題，因為精簡不僅可以作為一個政治原則，而且還是一個政府組織原則。作為政府組織原則，就應當考慮編制與政府能力建設的關係問題，而不能把編制管理孤立化。脫離行政管理實際需要的所謂精簡型編制，是產生過多臨時人員和協助人員的重要原因。行政組織的人員擴張具有官僚組織的自然膨脹，主要是為了人員安置，而精簡編制就是反這種自然傾向；另一方面，行政組織的領導職位設置太多，比如不少地方出現十幾個副手的現象，結果行政能力建設所需的人員不足。因此出現一個惡性循環的怪圈，你越精簡，它越要擴張，越擴張你就越要壓制。在數量控制和領導職位控制上，我們的重點過多地放在前者了。這就導致盡管在機構的編制人員絕對數上精簡了，但我們的行政能力建設卻在弱化。因此，解決這個問題，我的主張有兩條：必須從國家建設和法律層面考慮編制權的問題，規則要改；必須改變編制的申請程序，這樣會倒逼編制管理機構自身的改革。政府組織設置權和人員編制權應當法律化。編制權是政府組織權的重要組成部分，主要控制在行政部門手中。盡管我們有《國務院組織法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，但《國務院組織法》1982年頒佈後一直沒有修訂過。雖然這麼多年進行了多次重大機構改革，但我國政府組織的法律制度化程度還是非常低下的，因此在機構改革中存在一個提高改革合法性層次的問題。對於編制問題，我們只有法律原則而沒有法律規則，目前依據主要是國務院分別在1997年和2007年發佈的《國務院行政機構設置和編制管理條例》和《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》。但在法律上，編制權歸誰、編制靠什麼規則來控制仍然是值得商榷的。根據《憲法》，政府組織應該由法律規定。所以我認為，有關編制的兩個行政條例應該改為法律，這是一個推進政府組織合法化程度的必由之路。以法治方式實現政令統一《21世紀》：在央地關係中，“政令不出中南海”的說法一直存在，您認為我們應該如何理順央地關係？于安：我們必須思考，是靠法律還是靠等級去實現中央與地方的政令統一？中央與地方的政令統一通常可以通過兩種方法達到：一個是通過法治，在法律上分配不同等級和不同部門以法定職權，如果突破職權了就要承擔法律責任。我們更多在強調政府職能，談論政府職權就很少。所謂職能就是上級告訴下級你可以去做什麼事，而不能構成一個權利、義務和責任完整的職權關係。另一個是通過在中央到地方建立等級關係，靠下級對上級的服從、靠行政命令達到統一推進工作。既然履行這些職能是依靠上下級的命令服從關係，而不是靠明確的職權劃分來完成，這樣就出現在法律上找不到責任人的問題。因為下級的行為是上級指示的，如何讓下級負責呢？結果全國只有一個法律主體，那就是中央政府，其它各級政府只是行為主體。這就涉及到整個國家的組織建設，因為地方政府不能獨立地做決定，因此也不能獨立地承擔法律責任。如果所有的決策權都屬於中央，地方政府只是負責執行，那麼地方政府的法律責任就不好確定。法律規定下級人民政府服從上級人民政府，各級人民政府服從中央政府，但中央政府是否具備這種控制能力？很多時候，中央政策並不能夠充分反映地方的情況，下級政府執行政策就有很多難處，自然會出現“上有政策，下有對策”的情況。這又反過來促使中央政府加強對地方的控制，以此形成統一分散的反向循環。歷次政府機構改革越來越強化這種行政等級制度，使各級政府中建立起一個越來越強大的等級體系，而實際上中央對地方的控制力卻在減弱。這種局面就在於組織改革忽視行政管理規律。《21世紀》：這是不是單一制國家的通病？在單一制國家中如何讓地方政府負擔起獨立的法律責任，是否具備這種可能？于安：我們的單一制體制是一個極為單純的初級形式。強化了它的優點，也強化了它的缺點。我們應當考慮單一制的多樣化實現形式問題，需要從法律上重構政府組織體系，這就涉及到是省管縣還是市管縣等一系列的行政框架問題。迷你倉價錢
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